主持人  朱亚勤 本报记者
 
出场嘉宾
 
肖鸣政  北京大学政府管理学院教授、博士生导师。
 张学栋  中国行政管理学会副秘书长、九三学社中央委员。
王二平  中国科学院心理研究所博士、研究员、博士生导师。
汪玉凯  国家行政学院公共管理教研部教授。
王  军  深圳大学高尔夫学院副研究员，参与此次改革的设计和论证。
 
 
编者按
 
    事业单位改革是继国企改革和政府机构改革之后的又一改革重点。有关改革措施，目前，从中央到地方，都在积极探索。
 
    在深圳市近日出台的一系列事业单位改革措施中，不乏让人眼前一亮之词，如“取消事业单位行政级别”、“以事定费”、“购买服务”等等。该怎样认识深圳事业单位改革的创新举措？其中的一些措施是否代表着事业单位改革的发展方向？本期特别关注请来了5位专家学者发表意见，其中既有对改革举措的肯定，又有观点的碰撞。我们来听听他们的看法。所载观点不代表本报意见。
 
  ■这一系列改革措施非常好，体现了一种新公共管理的特征
 
  ■深圳的这些政策可能也涉及到和中央政策的协调。因此，这种实验能不能推广，我持保留态度
 
    主持人：欢迎5位嘉宾的到来。作为政府管理研究领域的专家学者，大家怎么看深圳这次推出的事业单位改革方案？
 
    肖鸣政：这一系列改革措施非常好，体现了一种新公共管理的特征：即政府管理从以权为中心过渡到以职能服务为重心，同时，把企业管理中的一些理念，如效率、质量等引入到事业单位管理中来。
    王军：我认为这些改革的核心就是在事业单位中创建新的管理体制，将“公共治理”观念引入公共服务事业单位的管理，以区别于传统的行政管理，使政府的公共管理更贴近广大人民群众的需求。
 
    张学栋：改革方案中提出的取消行政级别，改用职级制，以及事业单位法定机构化，购买服务等举措是一种积极探索，有一定新意，值得关注、跟踪研究。
 
    汪玉凯：这几个方案充分借鉴了国际上的有益经验,有些很有创新性。如果能够实施的话，还是很超前的。但我也有所怀疑。事业单位涉及各个方面，归属不一，有中央的、地方的、部门的，非常复杂。因此，事业单位改革恐怕不是某一个地方可以主宰的，须要有国家统一的部署和协调。
 
    另外，据我了解，中编办、人事部、发改委等多个部门正在酝酿出台事业单位改革的一些措施，深圳的这些政策可能也涉及到和中央政策的协调。因此，这种实验能不能推广，我持保留态度。

    ■建立法人治理结构的管理模式，最大的亮点是在事业单位分类改革完成后，实现事业单位的去行政化，满足人们对公共服务的需求
 
    主持人：建立法人治理结构，对于事业单位目前的管理体制来说意味着什么？
 
    汪玉凯：其实，法人治理结构并不是深圳首先提出来的，此前有个别地方已经提出并进行了探索。法人治理结构意味着事业单位所有权与经营权的分离，这可以让事业单位运行得更灵活。这种思路也是事业单位改革的一种新的尝试。
 
    王军：法人治理结构使事业单位的管理模式发生了本质的变化：决策主体，由主管部门变为理事会，使事业单位真正实现自主管理；决策方式，由领导（部门代言人）决策变为理事会（多方代言人）决策，使事业单位决策更科学合理；监督体系由行政监督为主变为多渠道、多层次监督，使事业单位的管理更加透明，更加合理。
 
    建立法人治理结构的管理模式是改变现有政府管理事业单位的方式，改变原有的“由于政府管事业、包事业”造成的各种弊端。其最大的亮点是在事业单位分类改革完成后，实现事业单位的去行政化，实现事业单位自主管理、服务社会的目的，满足人们对公共服务的需求。
 
 
    ■事业单位取消行政级别，转向职位职级和绩效管理，更重要的是接下来怎么走。从某种意义上说，你可以发口令喊“齐步走”，但问题是怎么样走，怎么样走好
 
    主持人：深圳推行法定机构试点，目的是要解决什么问题？
 
    王军：法定机构的改革，使事业单位的权力来源由主管部门变为政府法定，弱化了事业单位与行政主管部门的依附关系。这和建立法人治理结构一样，对事业单位的管理模式有着本质的改变。
 
    汪玉凯：试点法定机构，我认为经营性事业单位不在这个范围内，应该主要是针对以提供公共服务为主的事业单位。通过立法形式建立法定机构，是借鉴西方的公共管理方式，政府授权规定其运行范围，法定机构自身则更多是执行。
 
    与现行许多事业单位相比，法定机构有法律授权，有更灵活的运行机制和自主权。一个法定机构有一个法规，规定其地位、范围、职责。法定机构本身可以采用一些市场化的运作方式，比如购买服务，目的就是提高公共服务的质量和效率，降低成本。
 
    事业单位取消行政级别，转向职位职级和绩效管理，更重要的是接下来怎么走。从某种意义上说，你可以发口令喊“齐步走”，但问题是怎么样走，怎么样走好。
 
  ■事业单位代表着公共利益和政府形象，如果取消了行政级别，目前在我国广泛存在的机关和事业单位管理人员之间的岗位交流如何实现？事业单位不同于企业，取消行政级别应慎之又慎
 
    主持人：深圳此次的改革中，最受社会关注的是事业单位取消行政级别，从行政级别管理转为职位职级管理和绩效管理。大家对此怎么看？
 
    肖鸣政：事业单位取消行政级别，转向职位职级和绩效管理，有利于改变目前事业单位管理中的“官本位”倾向。
 
    传统上，行政级别的管理，是以人为中心的。只要你是副处级，不管你干不干事，都享受一样的待遇。而职位管理是只有在这个岗位上，才能享受这个待遇。绩效管理则首先看你有没有能力，其次看这种能力有没有干成事。这就是企业管理的一种理念，也是政府体制改革中值得提倡的。
 
    王二平：国家关于干部分类管理的政策早就提出了。事业单位，还有国有企业，取消行政级别正是落实这种政策的措施之一。深圳的改革应该说跟全国一样，都是在落实这一政策。但是取消行政级别，走职位职级管理，我们不能隔断历史。事业单位代表着公共利益和政府形象，如果取消了行政级别，目前在我国广泛存在的机关和事业单位管理人员之间的岗位交流如何实现？事业单位不同于企业，取消行政级别应慎之又慎。其实，在国外，类似性质机构的人员有的就是公务员，比如教师。
 
  ■事业单位实行职位和职级分轨管理，也会发现新的问题
 
    主持人：那么，您认为这种转变需要注意什么问题？
 
    王二平：细节决定大局，在实施过程中应该注意技术上的细节。比如说，行政和事业单位的编制是我国的人事管理的大问题。中央下了很大工夫，但成效我看并不理想。一个单位定编，不是上面压、下面要，而要看要做哪些事，就是要履行哪些职能，然后看如何内部分工才能履行好这些职能，最后才是确定需要用多少人。这些都需要科学的职务分析才能解决。再有，职级的设置要让各类人员都感到有一个光明的前景。现在很多事业单位设置职级过于简单，普通工作人员上升的空间很小，那就很难把人才稳定住。
 
    事业单位实行职位和职级分轨管理，也会发现新的问题。比如，有些人就发现，在科级以下，行政管理人员的待遇高，科级到处级，专业技术人员的待遇高，到了处以上，又是行政待遇高。所以就出现一些人左右摇摆，在行政岗位和专业技术岗位之间跳来跳去，捞取好处。这也是要注意的。同样，职级设置也需要以职务分析为根据，才能避免上面说到的问题。我想，深圳的改革马上就会遭遇这些问题。只有解决好了，改革才能够成功，才能够巩固。
 
    肖鸣政：我认为，能否成功实现从行政级别管理到职位职级管理，关键取决于能否借助于工作分析、岗位评价以及绩效指标的设计等科学思想和工具。如果没有这些东西作支撑，取消行政级别可能会引发新的不公平，引起新的内部矛盾。
 
    ■“以事定费”可以更好地保证公共服务的质量，但它的前提是有一套科学的评价机制
 
    主持人：从按人头拨款，到实行以事定费，对这种财政经费供给方式的改革该如何评价？
 
    肖鸣政：这也是在向企业学习。事业单位按人头拨款常常导致一些人出国了、调动了还在领工资，甚至出现虚报、瞒报等现象。这些弊端不仅让编制部门很为难，而且也形成了一种不良的导向：一个单位有了编制就有财力，有了财力就可以安排更多的人，更多的人需要更多的钱，从而陷入恶性循环。
    就事业单位的职能任务来说，事应该是根本。钱不该是养人的，而该是做事的。按事给钱，“以事定费”可以更好地保证公共服务的质量，也可以提高人力资源的效率。
 
    主持人：在实践中，“以事定费”是否容易操作？
 
    肖鸣政：这种改革方式我很赞同。不过，顺利实施该方案的前提是“以事定费”有一套科学的评价机制。过去，按人头是不合理，但是可行。按“事”也要有科学的工作分析，要有专门的人来负责，建立对“事”的定价系统，需要大量的市场调查。比如说，“事”怎么划分，每件事情的价格怎么定……这种定价系统会比过去复杂的多，需要慢慢去做。

    ■政府“花钱买服务”、用市场化的方式组织生产和供应，可以降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平
 
    主持人：在深圳此次的市政公园管养体制改革中，引入了一些市场机制，“整体外包”、“招投标”，这是否代表着事业单位的一种改革方向？
 
    张学栋：引入“整体外包”、“招投标”等市场化手段与机制，是政府提供公共服务方式的一种变革与创新，事业单位把可以通过采购提供的公共服务，在不影响该项服务质量、效率和持续保持稳定供给的前提下，采取政府“花钱买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供应，可以降低公共服务的单位成本，提高公共服务的效能和水平。
 
    深圳市通过对包括市政公园管养体制在内的事业单位改革，使得公共服务的目标更加明确、公共投入机制完善、公共服务监管制度健全，进而使公共服务提供者，提供服务的管理与运行更加高效。通过购买服务，吸纳社会力量参与的公共服务提供，有利于培育并形成与广大市民要求相适应的社会公共服务体系。从更高的角度看，深圳市政公园管养体制改革，不仅对同类城市相关事业单位服务外包提供借鉴，同时，对我国事业单位进一步深入改革，也有某种启迪意义。
 
新闻回放

    8月13日，深圳市一次性推出五项事业单位改革方案，并面向社会各界征求意见。这是继去年对事业单位进行分类改革后，该市在事业单位改革方面的又一举措。
    深圳有关方面表示，此举旨在“改革创新事业单位体制机制，构建公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制”。
 
    这些改革措施包括：
     法人治理结构
 
    在事业单位建立理事会、管理层和职工大会，形成权力决策机构、管理执行机构和监督约束机构“三权分立”。由政府部门代表、社会人士、行政执行人等多方组成的理事会行使事业单位重大决策权。由行政执行人、财务负责人等组成的管理层，作为法定代表人负责日常工作；职工大会决定事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项，全体职工2/3以上通过后方可提交理事会审议。
 
    法定机构
 
    推行法定机构试点。以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理。法定机构以机构法规或规章为准则，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉。
 
    “以事定费”
 
    对提供公共服务的事业单位，改变原按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”。对具备竞争市场的公共服务领域，通过政府采购或特定委托方式，逐步将政府直接“养机构、养人、办事”转变为向有资质的社会组织“购买服务”。
 
    职位职级管理
 
    取消现有事业单位的行政级别，在现有干部管理权限维持不变的基础上，全面推行职位职级管理制度及与之相配套的人员聘用聘任制度、工资分配制度和社会保障制度，个人待遇与所在职位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“级随岗走、薪随岗变”。
 
    市政公园管养体制改革
 
    成立“深圳市公园管理中心”，为市城管局下属事业单位。市政公园集中统一管理，养护作业全部外包；取消按单位、按编制核拨经费的办法，变“以钱养人”为“以钱养园”；重新核定人员编制，市政公园人员编制统一在公园管理中心实行总编控制，不再单列单个公园的编制数。
 
网友观点
 
    就深圳市事业单位改革的一系列举措，本报网站近日刊登“点题讨论”预告，请广大读者各抒己见、畅所欲言。以下是部分有代表性的观点：
顺势而为的破冰之举
 
安徽天长市委组织部  梁湘国
 
    事业单位容纳和需要的大多是专业技术人员。对专业技术人员来说，其看重与追求的是业务水平和技术能力。用行政级别等老办法来为其设岗定职,显然不利于调动工作人员干事创业的热情。
 
    深圳市就事业单位所进行的改革，无疑有助于解决上述弊端。它实行理事会管理、按事给钱等做法，在赋予事业单位更多自主权的同时，也给予了其必要的监督与约束，有利于其更好地发挥公共服务职能；取消行政级别并推行职员职级制，是打破“官本位”思想、崇尚知识和能力的务实之举，有利于调动起人们的积极性和创造力。因此，从某种意义上讲，深圳市在事业单位实行的一系列改革措施是顺势而为的破冰之举。
 
“对症下药”，勿要一刀切
 
贵州省人事厅  朱佳文

    事业单位改革势在必行,关键是要下决心和改革的方法。深圳事业单位体制和机制的五项改革，其本质的核心的东西就是“断奶”，其根本的理念是法制化管理。对于深圳的改革我们投百分之百的赞成票，因为不改革就无以前行。
 
    我们要学习深圳改革的方法，更主要的是要学习其精神。因为有放之四海而皆准的真理，而无包治百病的良方。各地各单位各有各的特点，我们一定要“对症下药”，勿要一刀切。深圳是改革的实验区，允许其成功、也允许其失败。经验也好、教训也好，我们不对深圳改革的方法程序做过多的评价。最主要的是我们要其敢闯敢干勇于改革的精神，我们要掌握的是实事求是的方法。

毛之不存，皮之焉附？
 
浙江省嘉兴市人事局  吴  凡

    取消事业单位行政级别、推行职员职级制，机构编制管理和人事行政机关已提了多年，有所推进，有所成效。此次深圳市重提此事，真所谓“外行看热闹，内行看门道”。因为“外行”尚不明白这职员职级制的内容，“内行”一看就明白了——深圳市的这一取消事业单位行政级别的创新举措，在具体实践中必然与现行的《事业单位岗位设置管理试行办法》相抵触。人事部的这一办法规定，事业单位设置管理、专业技术、工勤三大岗位，其中管理岗位的最高等级和结构比例，根据单位的规格、规模、隶属关系确定，分为10个等级。由此，我们不难发现，这职员职级必须以事业单位的机构规格为前提并确定。否则，“毛之不存，皮之焉附”？
 
    事业单位的行政级别在“统一口径”上可以取消，也可在当今人们改革创新的热情中吸引不少人的“眼球”。但改革创新来不得随心所欲追逐“新鲜”，更不能视现行法律法规和行政规章规定不顾而盲目决策。
 
在实施过程中加强可操作性
 
河北省秦皇岛市人事局  张  广
 
    深圳市这一系列事业单位改革政策，对传统事业单位的管理制度是比较彻底的改革，如在实施过程中处理好改革、发展、稳定的关系并严格组织实施的话，必将给事业单位带来生机和活力。
 
    为使这些政策在实施过程中更具有操作性，人事部门还应该制定一系列配套办法和实施细则，做到执行政策严格、操作过程稳妥、实施程序可行。提几点建议：新的管理制度要与现行国家的岗位设置意见、工资制度、职称制度、退休制度和社会保障制度有一定的衔接，不能彻底抛开这些政策另起“炉灶”；可选择不同行业、不同的事业单位先行试点，总结经验后再整体推开；取消事业单位的行政级别，可借鉴国有企业按大、中、小型划分和管理的做法，将事业单位分类，同时注意贯彻党管干部、党管人才的方针。
 
延伸阅读

美国的政府公共服务改革

    在美国，并没有“事业单位”这一称谓。那些介于政府与企业之间的所谓第三部门(非营利社会组织),发挥着类似于我国事业单位的职能作用。公共服务职能正逐渐从政府向非营利组织、私人部门和下一级政府转移，并越来越多地引入了市场机制。
 
    20世纪80年代以来，美国政府迫于财政压力进行公共服务改革，政府不再直接提供部分服务项目，通过市场竞争选择公共服务的提供者。这一改革不仅大大减轻了政府财政负担，也提高了公共服务的效率。
 
    在公共服务领域引进市场化机制主要有四种方式：一是把政府业务对外承包，也称合同外包。指政府将承担的公共服务项目通过招标对外承包给私人部门、非营利组织或委托给其他政府来提供，并以法律合同的形式明确其应提供服务的质量恶化数量，监督合同的执行。在联邦政府层面，公共服务外包的范围较小，主要集中在公共工程领域。而各州和地方政府的合同外包范围则较广，包括垃圾清理、污水处理、医疗服务、就业培训，甚至警察保安、消防等等。
 
    二是特许经营。指为保证公众能够得到某种公共产品或服务，政府通过制定服务标准、资格审查，准许一家或多家私人部门作为供应商，由用户购买其产品或服务，政府主要进行价格监管。在美国实行特许经营的项目主要是与公众生活息息相关的公用事业，如收费道路、水、电、气、通讯等。
 
    三是向使用者收费。指政府向获得某种公共服务的公众收取一定费用。实行收费旨在通过价格机制显示民众对公共服务的真实需求，克服免费提供公共服务所导致的资源不合理配置和浪费。政府向使用者收费的项目主要是政府提供的公用事业、垃圾收集、废水和污水处理、公共娱乐设施、邮政、铁路等。
 
    四是发放凭单。指政府部门向有资格消费某种服务的公众发放优惠券，公众持凭单在政府指定的公共服务组织中消费，然后由政府用现金进行兑换。凭单在美国联邦政府层次上主要用于食品与营养、教育、医疗和住房等方面。如低收入者和老年人可凭政府发放的食品券到指定商场购物；残疾人和老年人凭政府发放的凭单可享受房屋租金优惠。在州和地方层次上，主要是向困难家庭发放各种凭单，如资助贫困家庭子女就学等。  （本资料由朱亚勤整理）